Na následujících řádcích přinášíme článek hlavního analytika Úřadu Národní rozpočtové rady Michala Hlaváčka. Text byl publikován v měsíčníku Bankovnictví, odborném časopise pro profesionální finance (vydání č. 8/2019)
Aby byly veřejné finance zdravé, musí být také dlouhodobě udržitelné. V následujících řádcích se podíváme na to, jak se našemu státu a dalším veřejným institucím daří plnit pravidla rozpočtové zodpovědnosti, a tím pádem zdravě spravovat naše veřejné finance
Vývoj po světové finanční krizi, která se především v zemích EU přeměnila v krizi dluhovou, vedl k renesanci úvah o omezení fiskální politiky pravidly její udržitelnosti v dlouhém období. Nastavení takovýchto pravidel je primárně motivováno nedostatky fiskální politiky, jako je její návaznost na politický cyklus vyplývající z fiskální iluze voličů, její dynamická, resp. časová nekonzistence, její procykličnost, nadměrně optimistické a nejasné predikce rozpočtových veličin či přílišná orientace na krátkodobý efekt politik bez uvažování dopadů na mezigenerační solidaritu. Negativní zkušenosti s aplikací fiskálních pravidel, mezi něž patří například pakt stability a růstu v EU, pak vedly k zakládání tzv. fiskálních rad, tedy nezávislých apolitických odborných institucí, které by měly mj. jednak posuzovat realističnost plnění existujících pravidel rozpočtové odpovědnosti, jednak posuzovat udržitelnost veřejných financí v dlouhodobém horizontu.
Fiskální nebo rozpočtové rady tak existují ve všech zemích Evropské unie s výjimkou Polska, a to především na základě směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011, o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 ze dne 21. května 2013.
Česká Národní rozpočtová rada (NRR) je poměrně mladou institucí (založení v roce 2018), přesto již publikovala řadu výstupů včetně dvou Zpráv o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, jejichž zpracování je jednou ze základních povinností, které NRR ukládá zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Stejný zákon pak NRR ukládá vyhodnocovat, zda stát a další veřejné instituce dodržují pravidla rozpočtové odpovědnosti. Tento článek si klade za cíl ilustrovat přístup k hodnocení udržitelnosti veřejných financí prezentovaný ve zprávě z června 2019.
Vyhodnocování udržitelnosti veřejných financí ve střednědobém
výhledu
Příznivé ekonomické podmínky v posledních letech v ČR vedly i ke zlepšování většiny aktuálních fiskálních ukazatelů. MF ČR v rámci své aktuální predikce předpokládá pro roky 2019–2022 pokračování reálného růstu HDP, avšak s klesající dynamikou, což povede k uzavírání kladné produkční mezery. Odrazem tohoto ekonomického vývoje je snižování strukturálního salda z přebytku v hodnotě 0,4 procenta HDP v roce 2018 až na –0,5 procenta HDP v roce 2020. Podíl dluhu sektoru veřejných
institucí na HDP dle předpokladů MF ČR v období let 2019–2022 klesne z 31,5 procenta na 29,7 procenta.
Plánované výsledky hospodaření sektoru veřejných institucí pro roky 2019–2022 nadále nepředpokládají dosažení hraničních hodnot definovaných v zákoně. Nedojde tedy k překročení hranice jednoho procenta HDP strukturálního deficitu vyplývající z mechanismu odvození celkových výdajů sektoru veřejných institucí (§ 10 zákona) ani k dosažení 55procentní
hranice podílu dluhu tohoto sektoru na HDP (§ 14). Zároveň však v důsledku zhoršení složky nákladů stárnutí ukazatele dlouhodobé udržitelnosti S2 dochází pro Českou republiku ke zpřísnění úrovně střednědobého rozpočtového cíle, tzv. MTO (Medium-Term Budgetary
Objective) z úrovně –1,5 procenta HDP na –0,75 procenta HDP, což omezuje prostor pro případnou budoucí fiskální expanzi.
Vyhodnocování udržitelnosti veřejných financí v dlouhodobém
horizontu
I když se z krátkodobého až střednědobého pohledu jeví veřejné finance jako zdravé, je nutné vyhodnocení jejich stability doplnit také o pohled dlouhodobý. Toto vyhodnocení je provedeno na základě předpokladu „no policy change“, je tedy zhodnoceno, jakým způsobem by se v následujících 50 letech pravděpodobně vyvíjely veřejné finance, pokud by bylo zachováno stávající nastavení vládních politik. Dlouhodobá makroekonomická projekce je podložena dlouhodobou projekcí základních
veličin relevantních pro budoucí vývoj fiskální politiky, jako jsou růst HDP, produktivita práce, vývoj zaměstnanosti a mezd. Fiskální projekce je vztažena k HDP a dalším veličinám v reálném vyjádření, nominální veličiny mají menší důležitost. Na rozdíl od střednědobého výhledu je v dlouhodobé projekci odhlédnuto od hospodářského cyklu, simulovaný vývoj je tedy simulací vývoje potenciálního HDP a dalších jemu odpovídajících
makroekonomických veličin.
Hlavní předpoklady dlouhodobé projekce je možné shrnout do tří oblastí:
1) Předpoklady ohledně ekonomické konvergence
Výchozím bodem makroekonomické projekce NRR je předpoklad, že česká ekonomika je ekonomikou konvergující, která se přibližuje ke svému stálému stavu. Za tento stálý stav, tedy za jakýsi konvergenční cíl, je považována ekonomika Rakouska. V dlouhodobé projekci se pracuje s konvergencí HDP na pracovníka, přičemž česká ekonomika by měla konvergovat ke svému stálému stavu tak, že se každý rok zmenšuje rozdíl mezi stálým stavem a skutečným HDP na pracovníka o konstantní procento. Výchozí mezera mezi rakouským a českým HDP na pracovníka byla v paritě kupní síly pro rok 2018 odhadnuta na 28 procent, tempo jejího uzavírání je nastaveno na 2,3 procenta ročně. Ke konvergenční složce růstu je pak nutné přičíst tempo růstu technologií, tedy růst produktivity práce v samotném stálém stavu. V simulaci bylo toto tempo nastaveno na 1,5 procenta ročně.
2) Předpoklady ohledně vývoje mezd
Podstatnou roli v projekcích důchodového systému, školství, zdravotnictví a v dalších oblastech hraje mzdový vývoj. Vývoj reálných mezd je v projekci odvozen od dlouhodobé projekce produktivity práce. Podíl náhrad pracovníkům na hrubé přidané hodnotě je v ČR ve srovnání s jinými zeměmi relativně nízký. V projekci se tak předpokládá konvergence tohoto podílu stejným tempem, jakým konverguje HDP na pracovníka (2,3 procenta ročně).
3) Předpoklady ohledně vývoje počtu a struktury obyvatelstva
Tyto předpoklady ovlivňují fiskální projekci jak na příjmové,
tak na výdajové straně. Projekce demografického vývoje je rovněž jedním ze základních vstupů do makroekonomické projekce, protože se od ní odvíjí simulace vývoje počtu pracovníků, a tedy při daném HDP na pracovníka i celkového HDP. Dlouhodobá makroekonomická projekce využívá demografickou projekci ČSÚ publikovanou v listopadu 2018, která je zpracována ve třech variantách: střední, vysoké, nízké. Ke střední variantě je ještě propočtena verze s nulovým čistým migračním saldem pro každý rok projekce. Jako výchozí základní scénář našich projekcí byla zvolena střední varianta demografické projekce, ostatní varianty byly použity pro alternativní scénáře vývoje. Nejvýznačnějším rysem všech variant demografické projekce je stárnutí populace. Zatímco nyní činí podíl osob ve věku 65 a více let na celkové populaci 19 procent, během příštích 50 let vzroste až ke 30 procentům.
Výše uvedené předpokládané stárnutí české populace povede při zachování stávajících příjmových a výdajových politik k výraznému růstu výdajů na důchody, zdravotní a dlouhodobou péči. V poměru k HDP vzrostou také výdaje na školství či obranu. Na vykompenzování vyšších výdajů nebude stačit ani vyšší poměr vybraných daní z příjmů fyzických osob či pojistného na sociální zabezpečení k HDP, který vyplývá z pokračující ekonomické konvergence a zvyšujícího se podílu mezd na HDP.
Primární saldo sektoru veřejných institucí, které bude v prvních letech projekce kladné, se zejména v období po roce 2030, kdy do důchodu začnou odcházet silné populační ročníky, propadne do výrazných deficitů, které vyvrcholí kolem roku 2060 na úrovni bezmála sedmi procent HDP. Podle základního scénáře simulace dojde kolem roku 2047 k překročení hranice takzvané dluhové brzdy (55 procent HDP). Dluh sektoru veřejných institucí ovšem dál poroste, a to nejen kvůli prohlubujícím se deficitům penzijního systému, ale i z důvodu zvyšování úrokových měr v reakci na rostoucí zadlužení země. Na konci padesátiletého horizontu projekce v roce 2069 dluh podle simulace dosáhne 222 procent HDP. Výše uvedený základní scénář projekce veřejných financí je samozřejmě zatížen řadou nejistot, ať již v souvislosti s demografickým vývojem, tak s rychlostí makroekonomické konvergence. Alespoň rámcovou ilustraci dopadů těchto nejistot přináší nejrůznější alternativní scénáře.
Projekci fiskálního vývoje je možné navázat na různé varianty demografické projekce (nízká střední, vysoká a střední bez migrace). Ty se odlišují svými předpoklady a velikostí populace. Přesto jsou si střední, vysoká i nízká varianta dosti podobné z hlediska projektované struktury populace. Je to mimo jiné kvůli tomu, že se v nich vzájemně kompenzují dvojí rozdíly − například vysoká varianta předpokládá oproti variantě střední vyšší porodnost, což vede k nižšímu podílu osob starších 65 let, na druhou stranu předpokládá nižší úmrtnost, což naopak oproti střední variantě podíl starších osob zvyšuje. Ve svém důsledku se oba tyto rozdíly vzájemně vykompenzují. Překvapivá podobnost věkové struktury populace pro uvedené demografické varianty vede k obdobným projekcím poměru dluhu k HDP.
Ačkoli výsledky simulací nejsou pro jednotlivé varianty identické, lze s určitou přibližností tvrdit, že výsledky fiskální projekce jsou vůči demografickým variantám poměrně robustní. Tento závěr nicméně neplatí pro střední variantu projekce bez migrace, která se mezi ostatními demografickými variantami svojí strukturou vymyká. V tomto případě je vliv struktury populace velmi silný, důchodový systém se v důsledku nepříznivé věkové struktury obyvatel dostává do deficitů překračujících pět procent HDP ročně. Zároveň v této variantě působí i vliv nižšího HDP (na konci projekce o více než 20 procent). Simulace dluhu i kvůli tomu ke konci projekčního období míří nad hodnotu 400 procent HDP
Alternativní scénář s důchodovým věkem svázaným s očekávaným dožitím
Tento alternativní scénář spočívá v tom, že namísto aktuálně platného důchodového věku předpokládá v souladu s § 4 písm. a) zákona č. 582/1991 Sb. svázání důchodového věku s očekávanou dobou dožití. V takovém případě by byl důchodový věk (stejný pro muže i ženy) nastaven tak, aby pro ty, kteří ho dosáhnou, představovala jejich očekávaná doba dožití čtvrtinu celkového očekávaného věku dožití. Do roku 2030 by se důchodový věk zvyšoval jako v hlavním scénáři k 65 letům, od roku 2034 by nastalo jeho postupné prodlužování až na úroveň 67,7 roku ke konci projekce.
Postupné zvyšování zákonného důchodového věku se projeví v několika oblastech. Předně mírně zvýší projektovanou výši HDP (a tedy i daňové příjmy), protože se v důsledku pozdějších odchodů do důchodu postupně zvýší počet pracovníků v ekonomice (v závěru projekce přibližně o pět procent). Na výdajové straně dojde sice k mírnému růstu výdajů na invalidní důchody, ale především dojde k poklesu výdajů na starobní důchody. Pokles výdajů je dán převážně poklesem počtu
důchodců (v případě starobních důchodců až o 11 procent v roce 2069 ve srovnání s hlavním scénářem). Naopak nově přiznané důchody mírně vzrostou díky delší době pojištění. Schodek důchodového systému bude v důsledku postupného zvyšování důchodového věku nižší přibližně o 1,4 procenta HDP. Snížení deficitů důchodového systému povede k nižší úrovni dluhu v poměru k HDP (v roce 2069 o 60 p. b.). Přesto je však patrné, že svázání důchodového věku s dobou dožití nevede samo o sobě k dosažení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.
Alternativní scénář s technologickou akcelerací
Další alternativní scénář se snaží zachytit vliv robotizace a digitalizace na produktivitu práce. Pro posouzení tohoto vlivu byl propočten scénář, ve kterém by produktivita práce rostla každý rok o 1 p. b. rychleji než ve scénáři základním. To znamená, že je zvýšeno tempo růstu produktivity práce ve stálém stavu ve vyspělých zemích. Takové zvýšení tempa v dlouhodobém horizontu přitom nepovažujeme za realistické, protože se vlny technologických inovací v minulosti (např. nástup osobních počítačů,
rozvoj internetu atd.) na růstu produktivity příliš intenzivně neprojevily.
Ostatní parametry jako tempo přibližování české ekonomiky ke stálému stavu či podíl náhrad pracovníkům jsou ponechány v tomto scénáři technologické akcelerace stejné jako ve scénáři základním. To ale znamená, že díky zvýšení růstu HDP na pracovníka dojde i ke stejnému zvýšení růstu reálných mezd. Jedná se tedy o optimistický scénář dopadu technologické akcelerace – alternativně by bylo možno předpokládat stagnaci nebo pokles podílu náhrad pracovníkům na HPH (hrubá přidaná hodnota).
Příjmová strana rozpočtů měřená ve vztahu k HDP není ovlivněna. Na výdajové straně dochází ke zlepšení především v oblasti důchodového systému, a to následujícím mechanismem: trvale vyšší růst reálných mezd způsobí, že důchody přiznané v předchozích letech zaostávají za výší reálné mzdy více než v základním scénáři (protože valorizace důchodů přiznává pouze polovinu z reálného růstu mezd). Poměr mezi průměrným důchodem a průměrnou mzdou z tohoto důvodu klesá, což snižuje výdaje důchodového systému (relativně k HDP) a zlepšuje primární saldo sektoru ročně až o 0,9 p. b. v závěru projekce. Zadluženost veřejného sektoru je ve srovnání se základním scénářem sice až o 75 p. b. nižší, ani tento velmi optimistický scénář však nevede k udržitelné trajektorii veřejných financí
Závěr
Výše uvedený text ukazuje, že české veřejné finance zůstávají i nadále dlouhodobě neudržitelné. Podle základního scénáře projekce dojde kolem roku 2047 k překročení hranice takzvané dluhové brzdy ve výši 55 procent HDP. Dluh sektoru veřejných institucí ovšem dál poroste, na konci padesátiletého horizontu projekce, v roce 2069, dosáhne 222 procent HDP. Hlavním faktorem růstu dluhu je předpokládané stárnutí české populace, přičemž nárůst dluhové zátěže je dostatečně robustní i v možných alternativních scénářích. I když se v současnosti i v nejbližší budoucnosti české veřejné finance z hlediska výše dluhu k HDP mohou v mezinárodním srovnání jevit v dobré kondici a i když se může zdát, že doba, kdy se hodnoty deficitu a dluhu dostanou k hraničním hodnotám definovaným zákonem, je dostatečně dlouhá, je nutné co nejdříve zahájit seriózní debatu vedoucí ke konkrétním opatřením, která by umožnila spravedlivěji rozložit břemeno demografické změny na jednotlivé generace a zároveň by poskytla ekonomickým subjektům dostatek času na adaptaci. S každým rokem odkladu provedení potřebných změn dochází k nárůstu jejich budoucích nákladů. Čím později k nim tedy bude přistoupeno, tím budou pro
společnost bolestivější.
(Text hlavního analytika Úřadu Národní rozpočtové rady Michala Hlaváčka byl publikován v měsíčníku Bankovnictví – číslo 8/2019, strana 18, rubrika Ekonomika)