Ministerstvo financí České republiky (dále jen „MF ČR“) vydalo dne 19.6. 2023 stanovisko č.j. MF-19782/2023/37-2 k nesouhlasnému stanovisku č. 3/2023 Národní rozpočtové rady (dále jen „NRR“) ke stanovení výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů na léta 2024 až 2026. V souladu se zněním § 12 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zákon“) MF ČR toto stanovisko též zveřejnilo.
Věcný obsah tohoto stanoviska MF ČR považuje Národní rozpočtová rada (dále jen „NRR“) za natolik zásadní, že cítí potřebu na něj reagovat, jakkoli tato reakce již není legislativně opřena o ustanovení Zákona. Argumenty ve stanovisku uvedené by totiž při jejich konzistentní aplikaci v praxi a při jejich přijetí jako standardní výkladové uzance Zákona zásadně devalvovaly smysl a význam celého legislativního rámce upravujícího pravidla rozpočtové odpovědnosti, udržitelnosti veřejných financí a řádné rozpočtové praxe v České republice. NRR cítí zákonnou i odbornou odpovědnost za to, aby k tomuto neblahému vývoji nedošlo, a proto zformulovala a zveřejňuje tuto svou reakci.
Odůvodnění
- NRR především hrubě nesouhlasí s pořadím důležitosti, významem a logikou, které MF ČR přikládá dvěma klíčovým dokumentům ovlivňujícím vývoj veřejných financí v každém rozpočtovém roce. Prvním z nich Rozpočtová strategie sektoru veřejných institucí (dále jen „Strategie“) a druhou Konvergenční program. Dle nepochopitelného a podle názoru NRR neudržitelného výkladu MF ČR je vůdčím dokumentem rozpočtového procesu Konvergenční program, zatímco Strategie je dokumentem nižšího významu či váhy, jakýmsi dokumentem „navíc“ či „do počtu“. Nic nemůže být více vzdáleno realitě a logice pravidel rozpočtové odpovědnosti. Naopak Strategie je zásadní, vůdčí a primární, protože stanovuje závazné rámce výdajů sektoru veřejných institucí a pevně určuje výši strukturálního salda veřejných rozpočtů, který je klíčovou zákonnou kotvou udržující hospodaření sektoru veřejných institucí v udržitelných mezích. Konvergenční program je pouze podmnožinou Strategie, nikoli naopak, jak by implikoval výklad MF ČR (viz dále Přílohu). Pokud by Strategie byla jen dokumentem druhého řádu, pak by zásadní kotva rozpočtového procesu byla bez jakékoli síly a významu, či kotvou neexistující. Bez ní by rozpočtový proces každý rok byl jen polem pro ničím neohraničený a neomezený fiskální voluntarismus sektoru veřejných institucí, který má být právě pravidly rozpočtové odpovědnosti usměrňován a držen ve snesitelných a předvídatelných mezích. Degradací Strategie je degradován celý princip rozpočtové odpovědnosti jako takové.
- Právě proto NRR ve svém výše zmíněném stanovisku kritizovala fakt, že Strategie v roce 2023 nebyla sestavena a publikována v řádném zákonném termínu. Na tuto zásadní kritiku MF ČR nereaguje. NRR je přesto vděčná za to, že v souladu s § 12 Zákona v roce 2023 MF ČR alespoň vypracovalo a zveřejnilo své stanovisko k nesouhlasnému stanovisku NRR. V roce 2022 nedošlo ze strany MF ČR ani k tomuto zákonem vyžadovanému kroku, resp. došlo k němu až s časově neakceptovatelným a obtížně
odůvodnitelným ročním zpožděním. - NRR taktéž nesouhlasí s nařčením z arbitrárnosti svého výkladu ustanovení Zákona a jeho nekonzistence v čase. Situace veřejných financí byla před rokem 2020 podstatně odlišná, než je nyní. Rámce byly odvozovány na úrovni tehdy platného minimálního střednědobého rozpočtového cíle, nebo úrovni přísnější. Zároveň však NRR ve svém stanovisku doporučovala nevyčerpání celého rámce stanoveného Strategií.1 Tato situace je nesrovnatelná s realitou v letech pandemie Covid-19 a dalších, kdy se Strategie buď nesestavovala vůbec, nebo začala implikovat schodky zásadně se odchylující od cíle střednědobé udržitelnosti veřejných financí. Vzhledem ktomu, že vtakové situaci jsme i dnes, je apel na správné pořadí důležitosti mezi Strategií a Konvergenčním programem, jejich konzistenci a logiku nejen naléhavější, ale i věcně odůvodnitelnější oproti dobám, kdy veřejné finance nevyžadovaly výraznější korekci. Dodržování rozpočtových pravidel vdobrých časech nevyžaduje zdaleka tolik kázně, péče a odpovědnosti jako jejich dodržování v časech obtížnějších. Mezi lety 2018–2023 se tedy nezměnila výkladová praxe NRR, ale rozpočtová realita České republiky.
- O to úkorněji NRR bere fakt, že se stanovisko MF ČR v nejmenším nevypořádává se zásadní námitkou, že právě v roce 2023 je nesoulad mezi Konvergenčním programem a Strategií zásadnější než kdykoli dříve. A to proto, že do časového rozmezí mezi vypracováním a zveřejněním Konvergenčního programu a schválením Strategie vstoupilo zásadní a chvályhodné konsolidační úsilí vlády ztělesněné v návrhu tzv. konsolidačního balíčku na léta 2024 a 2025. Předmětem kritiky NRR je fakt, že Strategie v letošním roce, přestože byla schválena později než Konvergenční program a i než konsolidační balíček, počítá shorším strukturálním saldem než oba jí předcházející dokumenty. Tedy skutečný rámec výdajů pro sektor veřejných institucí v roce 2024 pracuje s očekáváním vyššího strukturálního schodku než Konvergenční program, při jehož zpracování nebylo ještě o konsolidačních záměrech vlády nic známo. A to bez ohledu na fakt, že tzv. konsolidační balíček implikoval významný pokles strukturálního salda i oproti Konvergenčnímu programu. Na akceptovatelné vysvětlení tohoto fiskálního paradoxu NRR stále čeká.
Celá reakce včetně přílohy “Role rozpočtové strategie” v příloze níže.