Domů O veřejných financích Vše o veřejných financích

Vše o veřejných financích

Veřejné finance představují finanční vztahy a operace mezi organizacemi zařazenými do sektoru vládních institucí a ostatními subjekty (tj. domácnostmi, neziskovými organizacemi nebo firmami). Mají alokační, stabilizační a přerozdělovací funkci. Za účelem plnění těchto funkcí vzniká fiskální systém založený na koloběhu finančních prostředků a tvořený soustavou veřejných rozpočtů.

Funkce veřejných financí

alokační	Cílem je zvýšení ekonomické efektivnosti na mikroekonomické úrovni s využitím státních zásahů napravujících mikroekonomická tržní selhání (např. nedokonalá konkurence, existence externalit atd.). Má podobu například poskytování veřejných statků (např. vnitřní a vnější ochrana občanů), regulace produkce znečišťujících látek či antimonopolní politiky.
stabilizační	Ovlivňování ekonomického cyklu, resp. makroekonomických ukazatelů státu jako je zaměstnanost, ekonomických růst nebo inflace.
přerozdělovací	Změna rozdělení příjmů ve společnosti, než by jinak vzniklo bez zásahů státu, za účelem zabezpečení společností uznávané míry rozdělení důchodu a majetku.

Pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí je důležitá dlouhodobá rovnováha mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočtů, a to zejména z důvodu, že záporná salda hospodaření veřejných rozpočtů, tedy schodky, se přelévají do veřejného dluhu. Platí, že čím vyšší je dluh, tím vyšší je i částka, kterou stát musí vynaložit na zaplacení úroků z tohoto dluhu. Mimo to, i úroková sazba, za kterou si stát půjčuje, je proměnlivá a při vysokém zadlužení má tendenci růst, neboť investoři vyžadují rizikovou přirážku.

Jelikož náklady na financování dluhu představují mandatorní, tedy zákonně povinný výdaj, který má přednost například i před výdaji na důchodové pojištění, zatěžuje nadměrné zadlužování veřejné rozpočty, neboť státu nezbývají prostředky na jiné výdaje. Stát si na ně pak musí opět půjčovat. Takovýto postup je samozřejmě dlouhodobě neudržitelný – do problému se zadlužený stát dostane ve chvíli, kdy mu věřitelé přestanou důvěřovat, že zvládne dluh splácet a začnou vyžadovat extrémně vysoké úroky.

Za účelem dohledu nad dlouhodobou udržitelností českých veřejných financí vznikla na základě zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (zák. č. 23/2017 Sb.) Národní rozpočtová rada (NRR). Ta jako nezávislý odborný orgán vyhodnocuje, zda jsou stát a další veřejné instituce rozpočtově odpovědné, nedochází k vytváření nadměrných rozpočtových schodků a významnému zadlužení České republiky.

Fiskální politika a veřejné rozpočty

Fiskální vs. rozpočtová politika

Zpravidla bývají pojmy fiskální a rozpočtová politika zaměňovány a vnímány jako synonyma. Rozpočtovou politiku lze nicméně chápat jako procesy, které se odehrávají v rámci rozpočtové soustavy (soustavy veřejných rozpočtů) a jejím cílem je získání dostatečných příjmů pro realizaci veřejných výdajů. Oproti tomu fiskální politika se zaměřuje na nastolení ekonomické rovnováhy (tzn. k ekonomické stabilizaci) a na podporu ekonomického růstu, k čemuž používá stejné nástroje jako rozpočtová politika, tj. nastavení a změnu veřejných příjmů a výdajů. Z tohoto důvodu lze rozpočtovou politiku chápat jako podmnožinu fiskální politiky. Zásadní rozdíl tkví v hlavních cílech, kdy rozpočtová politika realizuje alokační a redistribuční cíle a fiskální politika se zaměřuje na cíle stabilizační a stimulační v rámci ekonomického růstu.

Obecně se fiskální politika rozlišuje na expanzivní a restriktivní. Expanzivní fiskální politikou jsou myšlena taková opatření vlády, jejichž cílem je podpoření ekonomiky. Typicky se jedná o opatření podporující ekonomickou aktivitu – např. snížení daní nebo zvýšení veřejných výdajů. Restriktivní fiskální politika naopak tlumí ekonomickou aktivitu a přistupuje se k ní zpravidla v případech, kdy je ekonomika „přehřátá“. Přehřátou ekonomikou se rozumí rychle rostoucí ekonomika, kdy vysoká poptávka vede k využití výrobních kapacit nad optimální úrovní, což se projevuje zpravidla rostoucí mírou inflace.

Veřejné rozpočty

Soustava veřejných rozpočtů obsahuje vedle státního rozpočtu také rozpočty územních samospráv (kraje, obce), zdravotních pojišťoven, veřejných vysokých škol, mimorozpočtových fondů, příspěvkových organizací a dalších veřejných institucí, které nepůsobí na konkurenčním trhu. Jejich prostřednictvím vykonávají tyto instituce veřejné politiky v řadě oblastí (obrana, školství, sociální atd.).

Zásadní roli v soustavě veřejných rozpočtů a v rozpočtové politice obecně hraje Ministerstvo financí. Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy, který má na starosti státní rozpočet a věci s ním spojené – tzn. i státní závěrečný účet, státní pokladnu České republiky a rozpočtový proces, ale také monitoruje hospodaření územních samosprávních celků a zdravotních pojišťoven. Proto představuje Ministerstvo financí jednoho z aktérů při tvorbě rozpočtové politiky.

Vymezení sektoru vládních institucí

Sektor vládních institucí (jinak označovaný dle národního účetnictví také jako S.13) je jedním z pěti rezidentských sektorů, které tvoří národní hospodářství (těmi ostatními jsou: nefinanční podniky, finanční podniky, domácnosti a neziskové instituce sloužící domácnostem). Do tohoto sektoru patří tzv. subsektor ústředních vládních institucí, kam řadíme jednotky s celostátní působností (např. ministerstva, armádu, veřejné vysoké školy, fakultní nemocnice nebo i Českou televizi). Dále sektor vládních institucí zahrnuje subsektor místních vládních institucí, kde nalezneme jednotky s lokální působností (např. krajské a obecní úřady, regionální školství a dobrovolné svazky obcí), a subsektor fondů sociálního zabezpečení, do něhož spadají zdravotní pojišťovny a jednotky poskytující služby zdravotním pojišťovnám. Sektor vládních institucí se často také nepřesně označuje jako veřejná sféra nebo také erár.

Schodek/přebytek veřejných rozpočtů (sektoru vládních institucí)

Pokud jsou výdaje veřejných rozpočtů za sledované období (zpravidla jeden kalendářní rok) vyšší než jejich příjmy, vzniká rozpočtový schodek – jinak zvaný též deficit, v opačném případě vzniká přebytek. Aby sektor vládních institucí pokryl schodkové hospodaření, musí se zpravidla ještě více zadlužit.

Pro přesnější vyjádření toho, jak vládní instituce hospodaří, je vhodné kromě absolutní výše schodku sledovat také poměr schodku vůči hrubému domácímu produktu (HDP). To umožňuje provádět porovnávání vývoje hospodaření jak v čase, tak i mezi jednotlivými zeměmi.

Sektor vládních institucí se skládá ze tří subsektorů: ústřední vládní instituce (např. ministerstva, ústřední úřady, mimorozpočtové státní fondy, fakultní nemocnice, veřejné vysoké školy), místní vládní instituce (obce a kraje) a fondy sociálního zabezpečení (zdravotní pojišťovny). Z grafu je zřejmé, že právě ústřední vládní instituce mají největší vliv na celkové saldo sektoru, a to obvykle negativní. Oproti tomu obce a kraje dokáží od roku 2013 trvale hospodařit s přebytky. Fondy sociálního zabezpečení mají na celkové saldo sektoru minimální význam. Revize národních účtů zveřejněné Českým statistickým úřadem v červnu 2024 nejvíce ovlivnily saldo hospodaření ústředních vládních institucí (obvykle došlo ke zhoršení salda, řádově ve stovkách milionů Kč, nebo nižších jednotek miliard – tj. do dvou miliard Kč), některé roky nastala změna salda hospodaření místních vládních institucí (obvykle změna přinesla zlepšení salda, řádově ve stovkách milionů). Saldo hospodaření fondů sociálního zabezpečení revizemi ovlivněno nebylo. Poměr salda sektoru vládních institucí byl ovlivněn nejen změnami v jednotlivých subsektorech, ale též rozdílnou výší nominálního HDP prakticky v celé sledované časové řadě (obvykle došlo ke zvýšení nominálního HDP).

Státní rozpočet

Státní rozpočet představuje největší z veřejných rozpočtů. Jeho hlavní parametry jsou každoročně schvalovány na návrh vlády Poslaneckou sněmovnou jako speciální zákon. Ve své podstatě se jedná o plán hospodaření státu na jeden rok. Největšími příjmovými položkami českého státního rozpočtu jsou pojistné na sociální zabezpečení a daně, největšími výdajovými pak sociální dávky, především důchody.

Skutečné plnění státního rozpočtu za uplynulý rok zveřejňuje Ministerstvo financí ČR vždy z kraje ledna.

Více informací

Státní rozpočet: rozpočtový proces

Rozpočtový proces probíhá v několika etapách, a to od sestavení a schválení rozpočtu přes jeho plnění a kontrolu až po sestavení a schválení závěrečného účtu a jeho kontrolu.

Zdroj: UNRR

Schodek/přebytek státního rozpočtu

Pokud jsou výdaje státního rozpočtu za sledované období (zpravidla jeden kalendářní rok) vyšší než jeho příjmy, vzniká rozpočtový schodek – jinak zvaný též deficit, v opačném případě vzniká přebytek. Aby stát pokryl schodkové hospodaření, musí se zpravidla ještě více zadlužit.

V historii samostatné České republiky skončil státní rozpočet ve schodku vždy, s výjimkou let 1993–1995, 2016 a 2018. Schodky v letech 2020–2023 jsou navíc v historii samostatné České republiky z hlediska jejich výše bezprecedentní. (Viz web ČSÚ - excelový soubor "Tab. Hlavní makroekonomické ukazatele", řádky 71 a 72.)

Více informací

Graf: Salda státního rozpočtu v historii samostatné České republiky (hotovostní vyjádření)

Státní dluh a veřejný dluh (dluh sektoru vládních institucí)

Státní dluh je souhrnem závazků vlády, které vznikají především schodkovým hospodařením státního rozpočtu.

Za dobu existence samostatné České republiky se státní dluh zvýšil ze 159 miliard korun v roce 1993 až na 3 111 miliard Kč v roce 2023. Po většinu času státní dluh rostl, jeho výše se snížila pouze v letech 1994, 1995, 2014, 2016 a 2018. (Viz web ČSÚ – excelový soubor "Tab. Hlavní makroekonomické ukazatele", řádky 75 a 76.)

Více informací

Veřejný dluh (dluh sektoru vládních institucí)

Připočtou-li se ke státnímu dluhu závazky územních samospráv, zdravotních pojišťoven, mimorozpočtových fondů a dalších institucí spadajících do soustavy veřejných rozpočtů, dostaneme informaci o výši takzvaného veřejného dluhu (známého i pod názvy „vládní dluh“ nebo „dluh sektoru vládních institucí“).

Pokud si chce kdokoli udělat co nejpřesnější obrázek o tom, jak se státům a vládám daří vyrovnávat se svými dluhy, je vhodné kromě absolutní výše dluhu sledovat také poměr dluhu vůči hrubému domácímu produktu (HDP). Ten ukazuje, jak je dluh vysoký ve srovnání s velikostí ekonomiky dané země.

Důležitým ukazatelem ale není pouze úroveň dluhu vůči hrubému domácímu produktu, ale také jeho dynamika. Země jako je Česká republika se mohou jevit jako relativně méně zadlužené při vyjádření dluhu v poměru k HDP, přesto se často mluví o tom, že jsou veřejné finance rozvrácené. Důvodem tohoto tvrzení je právě dynamika dluhu – tedy výrazný růst zadlužení a nedostatečná plánovaná fiskální konsolidace.

Veřejný dluh (dluh sektoru vládních institucí) Česka v roce 2023 dosahoval 42,4 % HDP. Česko se tak stále řadí mezi méně zadlužené země Evropské unie (na opačné straně stojí Řecko s dluhem 163,9 % HDP, viz též tabulku níže). Nicméně problémem Česka je tempo zvyšování dluhu – zatímco v roce 2020 bylo Česko čtvrtou nejméně zadluženou zemí v EU, v roce 2023 se Česko propadlo na sedmou příčku. Růst poměru dluhu k HDP byl navíc tlumen vysokou mírou inflace (přesněji řečeno vysokým deflátorem HDP) a revizemi národních účtu uveřejněných v červnu 2024 Českým statistickým úřadem, které vedly k dodatečnému numerickému růstu HDP

Více informací

U dluhu sektoru vládních institucí je vhodné sledovat nejen poměr dluhu k HDP (viz červenou čáru), ale také výši dluhu v miliardách korun (viz šedé sloupečky). V případě peněžního vyjádření je vidět, že v dobách klesajícího poměru dluhu k HDP se hodnota dluhu v korunách příliš nesnižovala. V letech 2021–2023 byly změny poměru tlumeny vysokou mírou inflace zvyšující nominální HDP (srovnejme nárůst dluhu v mld. Kč a změnu poměru dluhu k HDP). Ke snížení míry zadlužení pomohly též revize národních účtů, které publikoval Český statistický úřad v červnu 2024. Revize zvýšily nominální HDP v téměř celém sledovaném období. Výše dluhu vyjádřená v českých korunách těmito revizemi národních účtů byla ovlivněna minimálně a jen některé roky (2020–2023). I přes tyto změny se poměr dluhu k HDP mezi lety 2020 a 2023 zvýšil o 5,5 p. b. Průměrné zadlužení zemí EU zaznamenalo naopak pokles za stejné období o 8,7 p. b. (viz černou přerušovanou čáru).

Tabulka: Veřejný dluh (dluh sektoru vládních institucí) států EU v poměru k HDP v roce 2023

stát	veřejný dluh (dluh sektoru vládních institucí) v poměru k HDP (v %)
Estonsko	20,2
Bulharsko	22,9
Lucembursko	25,5
Dánsko	31,5
Švédsko	33,6
Litva	37,3
Česká republika	42,4
Lotyšsko	43,3
Irsko	45,0
Nizozemí	45,1
Rumunsko	47,4
Polsko	48,9
Malta	49,7
Slovensko	56,1
Chorvatsko	61,8
Německo	62,9
Slovinsko	68,4
Maďarsko	73,4
Finsko	73,6
Kypr	77,1
Rakousko	78,6
Portugalsko	97,9
Belgie	103,1
Španělsko	105,1
Francie	109,9
Itálie	134,8
Řecko	163,9

Zdroj: Eurostat

Obsluha dluhu

Jednotlivé státy si nejčastěji zajišťují chybějící peníze vydáváním dluhopisů, které je třeba investorům splácet i s úroky. Právě úroky a další poplatky spojené se zadlužením dohromady tvoří náklady na takzvanou obsluhu dluhu. Vliv na výši nákladů na obsluhu státního dluhu má jak samotná výše dluhu, tak úrokové sazby placené ze státního dluhu. Obsluha dluhu představuje základní mandatorní výdaj státního rozpočtu, který má přednost před ostatními výdaji státního rozpočtu. Z tohoto důvodu může vysoká míra zadlužení a z ní plynoucí náklady na obsluhu dluhu značně zatížit veřejné rozpočty a zmenšit fiskální prostor pro ostatní výdaje. Jedná se zároveň o prostředky, které mohly být efektivněji využity na jiné priority (např. na budování infrastruktury).

Podrobné informace o dluhopisech a státních pokladničních poukázkách (dluhové cenné papíry s krátkou splatností), které Česko vydalo a plánuje vydávat, zveřejňuje na svém webu Ministerstvo financí ČR.

Více informací

Fiskální pravidla

Fiskální politika je do značné míry zatížená přímým politickým vlivem, a může tak kromě ekonomické funkce plnit i politický účel. Výsledkem může být nárůst dluhů a deficitů a narušení tzv. fiskální disciplíny. Právě z tohoto důvodu je zapotřebí nastavení pevných pravidel a limitů (fiskálních pravidel), které stanovují mantinely pro udržitelnost veřejných financí a současně omezují vliv politického cyklu. Aby taková fiskální pravidla plnila své cíle, měly by být transparentní a jejich právní úprava stabilní. Fiskální pravidla se mohou týkat nejen příjmů a výdajů, ale také úrovní salda nebo dluhu.

Národní fiskální pravidla

Národní fiskální pravidla v České republice jsou definována zákonem o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (č. 23/2017 Sb.). Mezi národní fiskální pravidla patří výdajové pravidlo, pravidlo pro hospodaření územních samosprávních celků a pravidlo pro výši dluhu sektoru veřejných institucí (tzv. dluhová brzda).

Dodržování fiskálních pravidel každoročně hodnotí Zpráva o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti.

Více informací

V České republice byla pravidla o rozpočtové odpovědnosti dvakrát novelizována v roce 2020, čemuž se věnuje např. i Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí z roku 2022 (box 2.1). Třetí novela zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti proběhla v rámci tzv. konsolidačního balíčku v roce 2023. Detaily o této novele poskytuje např. kapitola 4.1 ve Výroční zprávě za rok 2023.

Dluhová brzda
Pokud dluh sektoru veřejných institucí dosáhne 55 % nominálního hrubého domácího produktu, aktivují se na základě zákona 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, opatření vedoucí k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí. Vláda například na základě takzvané dluhové brzdy schválí a předloží Poslanecké sněmovně návrh a střednědobý výhled státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, které vedou k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí, rovněž předloží Poslanecké sněmovně návrhy vyrovnaných rozpočtů zdravotních pojišťoven. Územní samosprávné celky kromě toho schválí svůj rozpočet na následující rok jako vyrovnaný nebo přebytkový. Ostatní veřejné instituce nesmí po období, v němž výše dluhu činí nejméně 55 % hrubého domácího produktu, zřizovat nové závazky ze smluv, s výjimkou závazků týkajících se projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie nebo závazků nezbytných k plnění rozhodnutí soudu nebo orgánu státní moci, vedoucí k navýšení dluhu sektoru veřejných institucí na dobu delší než jeden kalendářní rok. Z výše uvedených pravidel existují výjimky například pro případ, že dojde k výraznému zhoršení ekonomického vývoje po dobu dvou let, nebo pro případ nouze či válečného stavu. Výklad dluhové brzdy dle zákona č. 23/2017 Sb. nabízí Výroční zpráva za rok 2023 v kapitole 3.4.

Výdajové pravidlo (maximální výše strukturálního deficitu)
Odvození celkových výdajů sektoru vládních institucí vychází z predikce příjmů sektoru vládních institucí upravených o vliv hospodářského cyklu a vliv jednorázových a přechodných opatření. K takto upraveným příjmům se připočte limit strukturálního salda pro konkrétní rok (stanovený zákonem o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Takto se získají celkové výdaje sektoru vládních institucí. (Dále zákon umožňuje tyto úpravy: snížení výdajů vlivem tzv. nápravné složky a navýšení výdajů v případech stanovených zákonem – např. živelní pohromy apod. Blíže k tomuto ustanovení § 10 odst. 3 a 4 zákona.)

Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti tedy připouští, aby celkové výdaje sektoru vládních institucí byly vyšší než jeho celkové příjmy, tj. rozdíl mezi příjmy a výdaji (upravenými dle zákona) může být záporný. Tento rozdíl má podobu specificky upraveného salda, tzv. strukturálního salda. Pro rok 2024 je limit tohoto strukturálního salda stanoven na –2,75 % HDP. Do roku 2027 je limit každoročně zpřísňován o 0,5 % HDP, tj. v roce 2027 dosahuje limit hodnoty –1,25 % HDP. Od roku 2028 by dle zákona měl limit být –1,0 % HDP.

Pravidlo hospodaření územních samosprávních celků (ÚSC)
Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti stanovuje hranici výše dluhu územního samosprávného celku k rozvahovému dni na úrovni 60 % průměru příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. V případě překročení této hranice je ÚSC povinen v následujícím kalendářním roce snížit dluh nejméně o 5 % rozdílu mezi výší dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Pokud ÚSC nesplní tuto podmínku, rozhodne Ministerstvo financí ČR v následujícím kalendářním roce o pozastavení převodu podílu na výnosu daní vyplývajícího ze zákona o rozpočtovém určení daní (RUD).

Evropská fiskální pravidla

Česká republika jako člen Evropské unie (EU) podléhá nejen národním fiskálním pravidlům, ale také systému fiskálních pravidel EU. Fiskální pravidla EU nenahrazují národní fiskální pravidla, ale měla by se navzájem doplňovat. Základním stavebním kamenem evropských fiskálních pravidel jsou tzv. národní střednědobé fiskálně-strukturální plány, které vypracovávají členské země na období 4 nebo 5 let a jsou posléze schváleny Evropskou komisí a Radou. Tyto plány by měly propojovat fiskální politiku, strukturální reformy a investice.

Národní střednědobý fiskálně-strukturální plán a dráha čistých výdajů

Členské země předkládají Radě a Evropské komisi ke schválení tzv. národní střednědobý fiskálně-strukturální plán s dráhou čistých výdajů. Tento plán by měl mimo jiné zajistit, že projektovaný dluh sektoru vládních institucí je na věrohodné klesající trajektorii nebo je na obezřetnostní úrovni pod hranicí 60 % HDP ve střednědobém horizontu a že deficit je pod hranicí 3 % HDP a zůstane pod touto hranicí ve střednědobém horizontu bez dalších rozpočtových opatření. Jediným sledovaným ukazatelem jsou čisté výdaje (výdaje očištěné o úrokové výdeje, diskreční příjmová opatření a další rozpočtové proměnné mimo kontrolu vlády), které by členský stát měl plnit tak, jak byla ustanovena dráha čistých výdajů v Komisí a Radou schváleném plánu. Pro plnění pravidel jsou totiž zásadní odchylky od této trajektorie, které jsou zaznamenávané na kontrolním účtu daného členského státu.

Dluhové pravidlo

Dluhové pravidlo stanovuje maximální výši dluhu sektoru vládních institucí na úrovni 60 % HDP. Pro země s vyšším dluhem se při vypracování střednědobého fiskálně-strukturálního plánu zároveň uplatňuje tzv. ochranné opatření pro udržitelnost dluhu.

Pokud země překračuje referenčního hodnotu dluhu (60 % HDP), ale dostatečně snižuje poměr dluhu k HDP – tedy dodržuje schválenou dráhu čistých výdajů, považuje se pravidlo za splněné.

Deficitní pravidlo

Dle tohoto pravidla musí celkový rozpočtový deficit sektoru vládních institucí být nižší nebo roven 3 % HDP. V případě, že země má vyšší deficit, musí její střednědobý fiskálně-strukturální plán být v souladu s tzv. ochranným opatřením pro odolnost schodku.

Pokud je tříprocentní hranice překročena, ale toto překročení je pouze výjimečné a dočasné a poměr schodku k HDP zůstává blízko k referenční hodnotě 3 %, považuje se pravidlo za splněné.

Ochranné opatření pro udržitelnost dluhu

Tato záruka nastavuje minimální požadavek pro snížení dluhu, na němž je postaven střednědobý fiskálně-strukturální plán a dráha čistých výdajů. Země s dluhem nad 90 % HDP by měly svůj dluh snižovat v průměru minimálně o 1 p. b. HDP ročně a země s dluhem nad 60 % HDP v průměru minimálně o 0,5 p. b. HDP ročně.

Ochranné opatření pro odolnost schodku

Střednědobý fiskálně-strukturální plán (resp. dráha čistých výdajů) členských států, které mají deficit vyšší než 3 % HDP, měl zabezpečit, že fiskální přizpůsobení pokračuje do té doby, dokud strukturální deficit není na úrovni 1,5 % HDP. Toto opatření by mělo zajistit vytvoření fiskálních rezerv pro případ nepříznivých okolností a šoků.

30. dubna 2024 vstoupila v platnost nová fiskální pravidla EU; tabulka plnění pravidel bude upravena.

Národní fiskální pravidla definuje zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (č. 23/2017 Sb.), kterým se řídí NRR. Vyhodnocování plnění těchto pravidel patří mezi hlavní úkoly NRR. Plnění unijních fiskálních pravidel Českou republikou sleduje NRR také. Všem fiskálním pravidlům je společné, že jejich dodržování by mělo přispívat ke stabilnímu ekonomickému vývoji. Národní výdajové pravidlo nebylo v roce 2021 hodnoceno z důvodu dvou novelizací zákona č. 23/2017 Sb. v roce 2020. Aktivace tzv. obecné únikové doložky v období 2020–2023 na celounijní úrovni byla zdůvodňována dopady pandemie COVID-19 s následnou reakcí fiskální politiky. Vlivem této doložky nebylo kontrolováno a vyžadováno dodržování dotčených pravidel.

Národní rozpočtová rada

Národní rozpočtová rada je nezávislý odborný orgán, jehož hlavním posláním je vyhodnocovat, zda stát a další veřejné instituce dodržují pravidla rozpočtové odpovědnosti daná zákonem č. 23/2017 Sb. Činnost Národní rozpočtové rady zároveň přispívá k udržitelnosti veřejných financí České republiky a snižuje riziko nadměrného zadlužování státu.

Stanoviska a zprávy vydávané Národní rozpočtovou radou slouží jako podklady pro vládu ČR, Poslaneckou sněmovnu a územní samosprávy tak, aby mohly co nejpřesněji a nejodpovědněji plánovat a provádět fiskální a rozpočtovou politiku. Kromě toho jsou výstupy Národní rozpočtové rady užitečné i pro širokou veřejnost. Každý občan díky nim může získat lepší povědomí o tom, v jakém stavu jsou veřejné finance a kterým směrem se ubírají.

Mezi úkoly Národní rozpočtové rady podle zákona zejména patří:

hodnotit plnění číselných fiskálních pravidel, kterými jsou například pravidlo limitu výše dluhu, stanovení celkových výdajů sektoru veřejných institucí, či odvození výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů, a vypracovávat a předkládat Poslanecké sněmovně zprávy o plnění těchto pravidel,
zjišťovat výši dluhu a vyhlašovat ji stejným způsobem, jakým se vyhlašují zákony do jednoho měsíce ode dne prvního zveřejnění výše dluhu sektoru veřejných institucí za předchozí kalendářní rok Českým statistickým úřadem,
vypracovávat a předkládat Poslanecké sněmovně zprávu o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, která obsahuje hodnocení, jakým způsobem mohou plánované vládní politiky svými přímými dlouhodobými dopady pravděpodobně ovlivnit udržitelnost veřejných financí. Rada při vypracovávání této zprávy přihlíží k hospodářskému a společenskému rozvoji, zaměstnanosti a mezigenerační soudržnosti,
sledovat vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí,
vypracovávat stanovisko k výpočtu hodnoty nápravné složky, která slouží k úpravě odchylky skutečného výsledku hospodaření sektoru veřejných institucí od výsledku předpokládaného.

Zprávy a projekce NRR

Národní rozpočtová rada každý rok zpracovává a vydává Zprávu o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a Zprávu o plnění rozpočtové odpovědnosti. Vypracování těchto zpráv a jejich předložení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky je jednou ze základních povinností, které NRR ukládá zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (č. 23/2017 Sb.).

Hlavními cíli Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti je zhodnocení střednědobého hlediska veřejných financí, kde je klíčovým ukazatelem strukturální saldo, a zhodnocení, jakým způsobem by se v horizontu následujících 50 let pravděpodobně vyvíjely veřejné finance, pokud by bylo zachováno stávající nastavení příjmových a výdajových politik. Závěry Zprávy zároveň poukazují na to, které faktory přispívají k udržitelnosti veřejných financí pozitivně a které naopak negativně. Ze Zprávy je tak možné nejen vyčíst, ve kterých oblastech se skrývají největší rizika pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, ale také získat přehled o tom, do jaké míry jsou tato rizika významná. Projekce v horizontu 50 let je samozřejmě zatížena značnou mírou nejistot, nicméně jejím účelem není přesně předpovědět, jak se věci budou ve skutečnosti vyvíjet, nýbrž identifikovat možné strukturální nerovnováhy veřejných financí.

Zpráva o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti obsahuje hodnocení dodržování fiskálních pravidel za předchozí kalendářní rok. Pravidla rozpočtové odpovědnosti definuje zákon č. 23/2017 Sb. Ačkoliv Zpráva posuzuje skutečnosti vztahující se k danému roku, bere rovněž v potaz i období před tímto rokem. Zpravidla se Zpráva věnuje také očekávanému vývoji v následujících letech na základě schválených základních parametrů státního rozpočtu a rozpočtové strategie.

Projekci dluhu sektoru vládních institucí publikuje NRR každoročně v rámci své Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Projekce dluhu v 50letém horizontu neznamená, že takový dluh skutečně nastane. NRR touto projekcí chce jen upozornit na rozsah nerovnováhy v rámci veřejných financí při aktuálním nastavení výdajových a příjmových politik. Projekce dluhu z roku 2024 v sobě již zahrnuje konsolidační úsilí představitelů fiskální politiky a také počáteční lepší hodnoty poměru dluhu k HDP (kvůli vyšší hodnotě nominálního HDP). Při porovnání s projekcemi z let 2022 a 2023 je zřejmé, že snahy o zodpovědnější fiskální politiku vedou k nižšímu poměru dluhu k HDP, a přispívají tak k dosahování dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Komparace projekcí z let 2019 a 2022 či 2023 podává jasný důkaz o tom, že stačí jen několik málo let vysoce expanzivní fiskální politiky (především během pandemie COVID-19 v letech 2020–2021) k tomu, aby se projekce dluhu výrazně zhoršila. Proto je potřeba, aby aktuální konsolidační úsilí pokračovalo i nadále. Jedině tak lze hovořit o postupném návratu k dlouhodobě udržitelným veřejným financím. Negativní dopady nevhodně nastavené fiskální politiky však nemusí být patrné až na konci 50letého horizontu projekce. Již pouhé překročení 55% hranice dluhové brzdy by s sebou mohlo přinést zjevné negativní konsekvence, mj. omezení aktivního používání fiskální politiky ke stabilizaci ekonomiky a možnou negativní odezvu finančních trhů. Dle projekce z let 2022 a 2023 k překročení hranice mělo dojít již v roce 2028, dle projekce z roku 2024 se prolomení limitu dluhové brzdy posouvá o deset let.

Slovníček pojmů

Cyklicky očištěné saldo

– je takové saldo sektoru vládních institucí, které by nastalo, kdyby byl výkon ekonomiky na úrovni potenciálního produktu. Z hlediska fiskální politiky je třeba rozlišovat jaké faktory na saldo působí. Cyklicky očištěné saldo je saldo očištěné o vliv těch částí příjmů a výdajů, které jsou ovlivňovány hospodářským cyklem (např. vyšší daňové výnosy během období hospodářského růstu nebo naopak vyšší objem dávek v nezaměstnanosti v době hospodářského poklesu). Jeho součástí ale zůstávají jednorázové a přechodné operace jak na straně příjmů, tak na straně výdajů.

Diskreční opatření

– představují přímé zásahy vlády do struktury a výše příjmů a výdajů sektoru vládních institucí.

Dlouhodobé úrokové sazby

– v našem kontextu jimi rozumíme výnos státních dluhových cenných papírů centrální vlády s dobou splatnosti 10 let.

Dluh sektoru veřejných institucí

– vzhledem ke shodnému vymezení sektoru vládních institucí a sektoru veřejných institucí je dluh sektoru veřejných institucí shodný s dluhem vládních institucí pro účely EDP (tj. pro účely procedury při nadměrném schodku při porušení pravidel Paktu stability a růstu).

Dluh sektoru vládních institucí (dle ESA 2010)

– představuje zadluženost sektoru vládních institucí ke konci roku vyplývající z emise oběživa (neplatí pro ČR), z přijatých vkladů, z vydaných úvěrových cenných papírů jiných než účasti (s výjimkou finančních derivátů) a z přijatých úvěrů. Rozsah položek zahrnovaných do dluhu vládních institucí je dán Nařízením Rady ES č. 479/2009 o použití Protokolu při nadměrném schodku připojeným ke Smlouvě o založení Evropského společenství. Zdrojem těchto údajů je konsolidovaná, popř. nekonsolidovaná konečná rozvaha účtu sektoru vládních institucí.

Dluh sektoru vládních institucí (pro účely EDP)

– je konsolidovaným dluhem vládních institucí podle ESA 2010 upraveným o specifické položky dané pravidly vykazování dluhu pro tyto účely. Jedná se o přecenění na tržní ceny, o vyloučení úroků, diskontů a prémií a o úpravy o rozdíl mezi reálnou a nominální hodnotou státních dluhopisů držených ostatními jednotkami sektoru vládních institucí. Velikost dluhu vládních institucí ve vztahu k hrubému domácímu produktu je jedním z tzv. Maastrichtských kritérií, podle kterých by výše dluhu neměla přesáhnout 60 % HDP.

Dluhová služba

– náklady na platbu úroků plynoucí z obsluhy (financování) dluhu.

Dluhové pravidlo (dluhová brzda)

– pravidlo stanovené zákonem, které obsahuje opatření směřující ke snížení dluhu sektoru vládních institucí, a předepisuje kdo, jak a podle jakých zákonů má postupovat, jestliže dluh překročí předem danou hranici. V České republice je takzvaná dluhová brzda spuštěna, pokud relativní výše dluhu sektoru veřejných institucí (snížená o rezervu finančních prostředků při financování státního dluhu) překročí 55 % HDP. Dluhové pravidlo upravuje zákon č. 23/2017 Sb. o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

Fiskální impuls

– slouží k posouzení vlivu fiskální politiky vlády na ekonomický růst. Jako kladný fiskální impuls je označováno meziroční zvýšení určitých vládních výdajů nebo snížení vládních příjmů a naopak za negativní fiskální impuls je považováno snížení výdajů nebo zvýšení příjmů. Východiskem pro jeho kvantifikaci je hodnota fiskálního úsilí, která se dále upravuje.

Fiskální pravidla

– soubor stanovených pravidel a limitů s cílem dosažení střednědobé a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a snížení vlivu politického cyklu na rozpočty.

Fiskální úsilí

– meziroční změna strukturálního salda. Jedná se o indikátor meziročního zpřísňování (pokud je fiskální úsilí kladné) nebo naopak meziročního uvolňování (pokud je fiskální úsilí záporné) fiskální politiky.

Indikátor fiskální udržitelnosti s1

– ukazatel, který říká, o kolik (vyjádřeno v procentech HDP) by se muselo primární strukturální saldo v každém roce předem daného období změnit, aby na konci tohoto období dosáhl dluh předem dané hodnoty (např. 60 % HDP).

Jednorázové a přechodné operace

– jsou to taková opatření na straně příjmů či výdajů, která mají pouze dočasný dopad (1 až 2 roky) na saldo sektoru vládních institucí a nemění tak strukturální pozici; mohou také vyplývat z událostí mimo přímou kontrolu vlády (např. výdaje na odstranění následků živelných pohrom).

Konsolidace veřejných financí (fiskální konsolidace)

– označuje souhrn vládních opatření s cílem snížení rozpočtových deficitů a snížení akumulace veřejného dluhu. Konsolidace veřejných financí je aktualně nezbytným předpokladem dlouhodobě udržitelného hospodářského vývoje a zvýšení výkonu české ekonomiky.

Mezera udržitelnosti veřejných financí

– ukazatel fiskální udržitelnosti s1 používaný Národní rozpočtovou radou, ve kterém je období nastaveno na 50 let a hranice dluhu na úrovni 55 % HDP.

Potenciální produkt

– je taková úroveň HDP, při které se míra nezaměstnanosti nachází na své přirozené úrovni a využití výrobních kapacit je optimální a dlouhodobě udržitelné, aniž by vyvolávalo inflační tlaky.

Primární saldo

– saldo sektoru vládních institucí po odečtení úrokových výdajů (tzv. dluhové služby).

Produkční mezera

– rozdíl mezi skutečnou úrovní produktu a potenciálním produktem. Obvykle se uvádí v procentech potenciálního produktu a slouží k identifikaci pozice ekonomiky v cyklu.

Saldo veřejných rozpočtů

– saldo obecně je rozdíl kladných a záporných hodnot, výsledkem je zůstatek; v této souvislosti se jedná o rozdíl mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočtů. Kladný zůstatek se nazývá přebytek, záporný schodek či deficit.

Saldo sektoru vládních institucí

– je rozdílem mezi příjmy a výdaji sektoru vládních institucí. Vyjadřuje schopnost sektoru vládních institucí v daném roce financovat jiné sektory (přebytek) nebo potřebu být financován (deficit/schodek). Jeho roční hodnota ve vztahu k HDP je jedním z tzv. Maastrichtských kritérií (výše deficitu ve vztahu k HDP by podle tohoto kritéria neměla přesáhnout 3 %).

Státní dluh

– představuje zadluženost ústředních rozpočtových organizací ze sektoru vládních institucí (resp. z podsektoru ústředních vládních institucí) ve formě státem vydaných dluhopisů, státem přijatých zápůjček a úvěrů či vystavených směnek ke konci roku.

Strukturální saldo

– je rozdíl cyklicky očištěného salda a jednorázových a přechodných operací. Je to tedy takové saldo, které by nastalo, kdyby ekonomika operovala na úrovni potenciálního produktu a kdyby zároveň nedošlo k žádným jednorázovým a přechodným opatřením na straně příjmů či na straně výdajů.

Veřejný sektor

– sdružuje jednotky sektoru vládních institucí a dále veřejné nefinanční podniky a veřejné finanční instituce. Veřejný sektor zahrnuje v současné době v ČR asi 19 000 subjektů, z toho zhruba 18 000 subjektů v sektoru vládních institucí, 1 000 veřejných nefinančních podniků a cca 10 veřejných finančních institucí.