Hospodářské noviny/hn.cz, 3.7.2024 – autorem komentáře je Ivana Tománková, ekonomická analytička NRR. Celý komentář najdete také na webu hn.cz.
—
Po roce úvah, debat, změn a kompromisů vstoupila letos v dubnu v platnost nová evropská fiskální pravidla . Ačkoliv se avizované zjednodušení a opuštění problematických konceptů nekoná, jedno konstatovat lze: nový rámec se do výrazné míry opírá o odhady budoucího vývoje veřejného zadlužení.
Nově budou členské státy EU sestavovat a Evropské komisi předkládat střednědobé národní plány na období čtyř nebo pěti let. V nich uvedou rozpočtové cíle, plánované reformy a prioritní investice. Díky nim dostanou své zadlužení na udržitelnou trajektorii. Referenční hodnota dluhu přitom zůstává – navzdory tlakům jižního křídla EU na její zvýšení – na „tradiční“ úrovni 60 procent HDP.
Státy tedy budou své národní plány odvozovat především od očekávaného vývoje dluhu . Mohou ale národní dluhové předpovědi spolehlivě fungovat jako pomyslná fiskální kotva? Dosavadní zkušenosti v tomto ohledu přílišné naděje nevzbuzují.
Aktuální výzkum Aleny Bachleitnerové z Rakouské rozpočtové rady a Doris Prammerové z Rakouské národní banky posuzuje spolehlivost jednoletých a tříletých předpovědí vývoje dluhu na datech 28 států EU v období 2000–2021. Autorky měří chybu předpovědi jako rozdíl skutečně realizovaného a původně předpovězeného dluhu k HDP. A zatímco se předpovídaný nárůst zadlužení v prvním roce vyplnil, plánovaný pokles v letech následujících zpravidla nenastal.
S ohledem na tendenci vlád úsporná opatření oddalovat obsahují nová evropská pravidla ustanovení, že konsolidační úsilí musí být v rámci střednědobého plánu rozloženo alespoň rovnoměrně, či soustředěno do jeho dřívější části.
Například Belgie, Itálie, Francie a Portugalsko ve svých prognózách opakovaně uváděly zrychlující pokles zadlužení s tím, že za tři roky dosáhnou snížení dluhu k HDP v průměru o tři a půl procentního bodu. Realita? Další zadlužování a na konci tříletých období průměrný dluh k HDP o šest procentních bodů vyšší.
Na tomto místě vyvstává otázka, zda je zkreslení předpovědí vývoje dluhu záměrné, nebo spíše dílem náhody.
Z uvedeného výzkumu vyplývá, že chybně předpovězený dluh je zhruba z poloviny daný chybně předpovězeným schodkem. Schodky se postupem času načítají do dluhu, čímž se chyba v předpovědi schodku proměňuje do chyby v předpovědi dluhu. Autorky studie upozorňují, že chyba v očekávaném saldu se může odvíjet od nenaplněné prognózy makroekonomického vývoje a nemusí být vždy důsledkem špatného rozpočtování veřejných příjmů a výdajů. Při přípravě veřejných rozpočtů se totiž v první fázi předpovídá vývoj ekonomiky a z něj se následně odvozuje předpověď příjmů rozpočtů, tj. kolik se vybere na daních. Odchylka skutečného schodku od jeho předpovězené hodnoty tedy může být způsobena jiným než očekávaným hospodářským vývojem, na jehož základě byly rozpočty odvozeny.
Autorky proto provedly složitější analýzu, v níž chyby předpovědí schodku upravily tak, aby nezahrnovaly část způsobenou odlišným vývojem HDP. Obratem připadla polovina chyby v předpovědích dluhu na chybně předpovězený makroekonomický vývoj. Zodpovědnost vlád za chyby v prognózách dluhu je tím výrazně upozaděna. V EU totiž makroekonomické prognózy tvoří buď nezávislé ekonomické instituce, nebo sice vládou kontrolované instituce, jejichž předpovědi ale podléhají schválení nějakou nezávislou fiskální institucí (v Česku Výborem pro rozpočtové prognózy).
Zkreslení v národních předpovědích vývoje dluhu by teoreticky mohla mírnit Evropská komise , která předkládané národní plány schvaluje. Jenže… Jak studie ve svém závěru připomíná, předpovědi dluhu jednotlivých členských států z pera komise nejsou o moc přesnější. Také v nich je patrný nadměrný optimismus ohledně snižování dluhu u vysoce zadlužených zemí.
Budou nová pravidla fungovat a přispějí k lepší fiskální disciplíně členských států? To ukáže čas. Už nyní je však zřejmé, že předpovědi veřejného zadlužení budou Achillovou patou právě tam, kde jsou nejvíce potřeba – u vysoce zadlužených zemí. Je možné, že zvýšený důraz na dluhové prognózy sám o sobě povede k jejich zlepšování. I když i tato má domněnka se může, jak tomu ostatně u dluhových předpovědí bývá, ukázat jako nadměrně optimistická.