denikn.cz, 18.05.2023 – celý rozhovor s Janem Pavlem, členem NRR, na webu denikn.cz.
Vládní konsolidační balíček vhodně kombinuje příjmová i výdajová opatření, která rovnoměrně dopadnou na různé skupiny obyvatel i firmy. To je podle člena Národní rozpočtové rady Jana Pavla hlavní sdělení rozpočtových opatření, která minulý týden představila vláda Petra Fialy (ODS). Nejasnosti ale podle profesora ekonomie zůstávají například v otázce národních dotací, Pavel pochybuje i o funkčnosti důchodové reformy. Jeden klíčový prvek pro řešení budoucnosti penzí totiž ministr práce a sociálních věcí Marian Jurečka (KDU-ČSL) zatím vynechal.
Na co se v rozhovoru také ptáme:
- Proč bude pro vládu náročné zbavit se státních úředníků?
- Jaký je význam 40 daňové kvóty pro běžného občana?
- Který klíčový prvek chybí v Jurečkově penzijní reformě?
Vláda minulý čtvrtek představila konsolidační balíček. Můžeme si oddechnout, že jsou české veřejné finance zachráněné?
Je to první krok, který byl absolutně nutný. My jako rozpočtová rada jsme proto v tomto případě rádi, protože potřebnost fiskální konsolidace v našich stanoviscích akcentujeme již nejméně od roku 2021. Takže za nás je to určitě vnímáno pozitivně. A uvidíme, co bude dál. Doufáme, že se opatření příliš nezmění v dalším (legislativním, pozn. red.) procesu.
Váš úřad dlouhodobě poukazuje na to, že tuzemské veřejné finance jsou zatížené strukturálním schodkem přes 200 miliard korun. Jak velkou část z toho jsme nyní vyřešili?
Pokud se nic významně nezmění a podaří se realizovat všechny úspory, které jsou v některých případech zatím poměrně obecně nastíněny, strukturální deficit se sníží asi o jedno procento hrubého domácího produktu.
Takže asi 77 miliard korun. To ale stále zůstane přes 120 miliard schodku. Práce pro vládu tedy nekončí?
Nekončí. Strukturální saldo bude v dalších letech záviset i na tom, do jaké míry bude vláda střídmá v zavádění dalších daňových úlev nebo nových výdajových titulů.
Přibližně polovinu strukturálního schodku tvořilo takzvané zrušení superhrubé mzdy, faktické snížení daně z příjmu. Vládní ODS dlouhodobě avizovala, že ji nechce vrátit na původní úroveň. Podařilo se vládě toto nepříjemné řešení konsolidačním balíčkem obejít?
Konsolidační balíček v tomto ohledu hodnotím pozitivně. Daňové zatížení je rozprostřeno na více daňových základů, část cílí na příjmy fyzických osob, další část ale i na právnické osoby a majetek. Ano, i u fyzických osob dochází k určitému nárůstu daňové zátěže. Zdaleka to ale nedosahuje hodnoty, která tam byla před zrušením zdaňování superhrubé mzdy.
Překvapilo vás, že ty kroky jsou takhle rozprostřené?
Myslím, že toto je optimální cesta. Jednak je to způsob, jak udělat balíček relativně sociálně průchozí. Zadruhé si skutečně myslím, že některé daňové základy, zejména majetek, v našem případě nemovitosti, byly zatíženy neadekvátně nízko.
Zvýšit se mají i odvody pro OSVČ (osoby samostatně výdělečně činné). Podařilo se tím uzavřít nůžky, které jsou mezi náklady práce na OSVČ a zaměstnanci?
O významném uzavírání bych nehovořil. Řekněme, že došlo k určitému přiblížení. Pokud bych měl tuto problematiku hodnotit ze systémového pohledu, určitou revizí by mělo projít také nastavení paušálních výdajů. Dále si myslím, že i koncept paušální daně tak, jak je postavený nyní, není příliš šťastný.
To je něco, co by například chtěl ministr práce Marian Jurečka zrevidovat.
Paušální daň je zbytečným institutem v situaci, kdy zde máme paušální výdaje. Pokud je OSVČ uplatňuje, má povinnost evidovat pouze příjmy, což nepovažuji za nic fatálního a administrativně náročného. Jako obzvláště nešťastné mi potom přijde, že paušální daň není pouze jedna, ale několik dle takzvaných pásem. To podle mého mínění zcela postrádá základní smysl, kterým je zjednodušení systému.
Výše paušálních výdajů je i v mezinárodním srovnání abnormálně vysoká. Důsledkem mimo jiné je, že přibližně 60 procent OSVČ platí pojistné pouze z minimálního vyměřovacího základu. A to aniž by si uvědomovaly, jaký to bude mít vliv na výši jejich důchodů.
Motivuje to podle vás ke švarcsystému?
Stimuluje to tímto směrem.
Jaká část balíčku je podle vás nejklíčovější?
Je vhodné, že je tam mix příjmových a výdajových opatření. Příjmová jsou o něco jasnější, u výdajových zatím nemáme k dispozici úplně detailní informace. Zejména chybí rozklíčování dotací. Oficiálně víme pouze rezorty, jichž se mají týkat.
Otázky mám také ohledně udržitelnosti dvouprocentní redukce mzdových výdajů ve vládním sektoru. Jsme v situaci, kdy razantně klesly a klesají reálné mzdy. Trh práce je přitom obecně stále napjatý. Hrozí, že v důsledku tohoto opatření budou některá místa neobsazena, což může způsobit problémy s plněním agend. Je dost možné, že nakonec si situace u platů vyžádá jejich opětovné navýšení.
Neobsazená ve smyslu neobsaditelná?
Ano. Úspora podle mého názoru může být udržitelná jenom ve chvíli, kdy bude spojená s konkrétním rušením míst. Pokud by ale měla redukce mzdových prostředků vést k redukci míst, musí se změnit současný systém rozpočtování. Pokud správce kapitoly nemá obsazena všechna tabulková místa, přichází o většinu prostředků, které jsou pro něj narozpočtovány.
Vláda má i v programovém prohlášení, že chce udělat revizi agend. Uvědomuje si vláda, jak náročná věc to může být?
Proces revize agend by měl být permanentní a nikoliv jednorázový. Jestli si to vláda uvědomuje, nejsem schopen posoudit. Zrušení agendy vždy vyžaduje politické rozhodnutí, že „tohle a tohle“ již nepotřebuji či nechci dělat. Říct, že nějakou agendu již nechceme, je v pořádku. Ale takhle se musí jít agenda po agendě a těch agend jsou tisíce, přičemž vždycky je za tou agendou důvod, proč byla zavedena, proč se dělá a důvod pro její zrušení nemusí být jednoduché obhájit.
Představa možná vychází z toho, že jsou tady úředníci, kteří jenom předávají papíry z místa na místo, což je ta neefektivita.
Neříkám, že ve veřejné správě není neefektivita. Ale tu částečně generují agendy, které nejsou úplně potřebné. Další vliv má fakt, že řada procesů je extrémně formalistická. Pokud by se tento formalismus podařilo nějakým způsobem omezit, lze ušetřit.
Na druhou stranu, když se podíváte na počty zaměstnanců placených z veřejných rozpočtů, jádro tvoří učitelé, zdravotníci, policisté, vojáci a tak dále. Ano, v oblasti revize agend a snižování úředníků se dá něco ušetřit, ale rozhodně to není ten hlavní kanál, kterým veřejné finance dáte dohromady.
NERV proto navrhoval i redukci samospráv.
Z ekonomického hlediska by mohlo dojít k úsporám z rozsahu. Na druhou stranu za to vždycky platíte tím, že ztratíte možnost zohledňovat „místní specifika“. Dlouhodobě se sice objevují snahy vytvářet stimuly pro obce, aby se spojovaly, ale příliš výsledků to nepřináší. V dohledné době bych tedy zásadní redukci neočekával.
Vláda slibovala, že omezování dotací v konsolidačním balíčku nebude znamenat snižování investic. P řesto tam vidíme nějaké drobné škrty například na infrastrukturu. Je to negativní krok?
Pokud se škrty týkají prostředků na dotace ze státního rozpočtu a státních fondů do krajských a místních rozpočtů, tam problém nevidím. Obce i kraje ve svých rozpočtech dlouhodobě vykazují nemalé přebytky, takže by redukce dotačních prostředků neměla objem jejich investic významně snížit.
A ta myšlenka toho nesahat na investice, zachovat je? Například Státní fond pro dopravní infrastrukturu má pravidelně rozpočty kolem 100 miliard korun, to je dobře?
Ano, investiční aktivita by měla být udržována zhruba ve stávající výši. Tam by redukce nebyla namístě. Avšak vše by mělo být doplněno kvalitním přezkumem účelnosti a efektivnosti, aby nebyly financovány nesmyslné věci.
Jak vám komplikuje práci, že do detailu balíčku stále nevidíte?
Pokud neznáte strukturu škrtaných dotací, těžko se dá vyhodnotit makroekonomický dopad a důvěryhodnost opatření. My nyní čekáme na vydání rozpočtové strategie. V té by vláda měla popsat, jak se opatření v konsolidačním balíčku propíší do nastavení fiskální politiky v následujících letech.
Na základě výdajových rámců, které jsou výstupem rozpočtové strategie, by se měl připravovat státní rozpočet a rozpočty státních fondů. Rozpočtová strategie měla být představená do konce dubna. Zbrzdil ji právě balíček, takže ji napjatě čekáme každým dnem.
Z ODS zaznívá, že úspory v konsolidačním balíčku mohly být ještě vyšší, aby naopak nedošlo ke zvyšování daní.
Naše stanoviska rok dva zpátky téměř vždy obsahují větu, že pokud nechceme sahat na tři hlavní výdajové bloky, tedy důchody, školství a zdravotnictví, tak se rozpočtová nerovnováha bez zvýšení daní vyřešit nedá. Aneb pokud by někdo chtěl vyřešit strukturální deficit, aniž by zvedal daně, musel by sáhnout do těchto tří bloků. Jinde takto vysoké úspory prostě nenajde.
Ministr financí Zbyněk Stanjura dlouhodobě vlastně říká, že nechce zvýšit daňovou kvótu, tedy poměr vybraných daní a odvodů k velikosti ekonomiky. To se podle vás podařilo zachovat?
Je to teze ministra financí a čistě politické rozhodnutí, že se takzvaná daňová kvóta nemá zvyšovat. Soustředit se na ni z mého pohledu není příliš šťastné. Problém u ní totiž spočívá v tom, že se částečně mění i sama, nezávisle na změnách v parametrech daní.
Důvodem je například změna podílu mezd a platů na HDP. V letech před covidem docházelo k poměrně výraznému nárůstu daňové kvóty, protože mzdy si ukrajovaly stále větší kus HDP. A protože jsou zdaňované více než zisky firem, daňová kvóta rostla.
Je to tedy nějaký ukazatel, který pro veřejnost není příliš relevantní?
Lidé by se měli soustředit především na saldo veřejných rozpočtů. Na to, jestli se zadlužujeme. A na to, jestli dostávají od státu kvalitní úroveň služeb. To jsou podle mě dva parametry, na které bychom se měli soustředit spíš než na daňovou kvótu. Ta je číslem, skládajícím vícero různých parametrů. Pro většinu lidí to není úplně relevantní.
Naopak důležité pro většinu lidí je, aniž si to často uvědomují, zda jsou veřejné finance v rovnováze. Protože pokud nebudou, stát ztrácí prostor řešit problémy fiskální politikou, nebude mít polštář a řešení bude na dluh. A dlouhodobě bude méně prostředků na důchody nebo jiné služby. Proto ta debata o daňové kvótě není z hlediska veřejných financí podstatná.
Máte pocit, že stát při sestavování konsolidačního balíčku nezanevřel na svoji sociální funkci?
Ten balíček do sociálních služeb ani sociálních transferů téměř vůbec nezasahuje. Dodatečný nárůst daňové zátěže je rozprostřený přes různé daňové základy. Proto si nemyslím, že by nějaká skupina v České republice měla být podobou balíčku šokovaná a vytvářet dojem, že došlo k nějaké katastrofě. Tím se odkazuji na některé titulky nebo představitele, podle kterých dochází k totální apokalypse.
Například odbory?
To nejsou jen odbory, ale třeba i někteří zástupci podnikatelských svazů. Přijde mi, že balíček je i díky své rozprostřenosti skutečně velmi uměřený.
Adekvátní tomu problému?
Ano, jak rozsahem, tak i právě tím rozprostřením.
Došlo například i k navýšení daně z 19 na 21 % u firem, to je do jisté míry bezprecedentní věc. Částečně se zdaní i kapitálové zisky. I z tohoto směru zaznívaly hlasy, že to může pohřbít českou startupovou scénu, nebo že to podpoří odsun společností do daňových rájů. Jsou to adekvátní obavy?
Opakuji, že jsme svědky různých apokalyptických vyjádření různých skupin. Představené zvýšení daňové zátěže právnických osob není z makroekonomického hlediska nějakým způsobem fatální. Podle mého mínění to konkurenceschopnost ekonomiky nijak neohrozí.
U zdanění právnických osob se dostáváme k průměrným hodnotám EU. A pokud jsme zrušením superhrubé mzdy významně snížili zatížení fyzických osob, musí se to logicky projevit na jiném daňovém základu či ještě lépe daňových základech. To je politické rozhodnutí, je to změna daňového mixu. Bez toho bychom se k zpět k rovnováze veřejných financí nepřiblížili.
Konzultoval s vámi ta opatření ministr financí?
Ne, nekonzultoval a ani by to nebylo žádoucí. Nakonec se jednalo o politické rozhodnutí. Samozřejmě jsme ale viděli a komentovali návrhy NERV. Předseda rozpočtové rady Mojmír Hampl, který v NERV taktéž působí, se na jejich vzniku spolupodílel.
Průběžně jsme monitorovali politickou i společenskou diskuzi, na níž jsme reagovali v našich pravidelných stanoviscích, kam dáváme mimo jiné naše doporučení nebo rady, co by se mělo dělat. Některá jsou v balíčku akcentovaná, některá ne, některá částečně. Uvidíme, co se bude s balíčkem dále dít v legislativním procesu.
Co z těch návrhů NERV se nakonec neschválilo?
Nebyl bych třeba pro kompromis u podpory stavebního spoření, celý tento institut bych zrušil. Ale to jsou ve své podstatě detaily. U všech podobných podpor vyvstává vždy otázka, co za ně stát dostává, co z nich má celá naše společnost, co dostáváme za peníze, které do toho dáváme. A to je dost obtížné vyhodnocovat, protože to musíte porovnávat se scénářem, kdyby takové opatření vůbec nebylo.
U řady výdajů bohužel takovéto analýzy chybí, pokoušíme se na to odpovědět my i například Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). Příkladem je analýza třetího pilíře důchodového systému, kam jde velká veřejná podpora, ale účinek je z hlediska udržitelnosti systému téměř nulový. A takové otázky by měly být pokládány u každého podobného titulu.
A kdo by je měl zodpovídat?
První problém je, že u řady zaváděných výdajových titulů nemáte explicitně stanovený cíl. Často je tam nějaká obecná floskule, že má opatření „něco“ podporovat, třeba mladé. Nevíte ale, čeho konkrétně se má dosáhnout, a nevíte, co za daný výdaj máte dostat. Chybí definice cíle a v návaznosti na to pak i analýza‚ jestli je zvolený nástroj cíle vůbec schopen dosáhnout, zdali je efektivní a podobně.
NKÚ už přichází ex post. Jeho pracovníci se často dostávají do problémů, kdy chtějí něco auditovat, ale přesně definovaný cíl neexistuje. To pak těžko odpovídáte na otázku, jestli to, na co směřoval výdaj, funguje, nebo nefunguje.
Je za tím obava, že bychom udělali agendu a pak museli říct, že to byl vlastně špatný nápad?
Abych byl objektivní, ono to není tak triviální. Soukromý sektor má obrovskou výhodu, protože jasně ví, že něco funguje, nebo ne. Vidí to totiž zpravidla velice rychle ve svém účetnictví.
Pokud ale například jako stát chcete zvýšit zaměstnanost žen, nevidíte výsledky tak rychle. Navíc tam je řada proměnných, které na tu sledovanou proměnnou souběžně působí. A druhou věcí jsou politická líbivá prohlášení, kdy chceme pomoci tamhletěm, tamhletím. To je jednodušší než definovat problém, cíl a použitý nástroj sofistikovaněji.
Vy jste sám zmínil třetí důchodový pilíř. Tam vidíme, že správa úspor je drahá, zároveň si důchodci ty peníze ze systému vybírají najednou. Čekal jste, že v rámci důchodové reformy vláda třetí pilíř zreformuje?
Ano, to je přesně ten případ. Peněz jde do třetího pilíře dost, ale nedostáváte za ně to, co chcete, což je v tomto případě posílení udržitelnosti důchodového systému. V budoucnosti bude poměr důchodu z veřejných rozpočtů vůči průměrné mzdě klesat, a proto je lidem potřeba nabídnout fungující třetí pilíř, prostřednictvím kterého si penzi doplní. Žádné řešení v tomto ohledu zatím představeno nebylo. Myslím si ale, že to musí být součástí úpravy důchodového systému, na které vláda pracuje.
Jinak to nebude důchodová reforma?
Bez toho bude reforma či úprava vypadat tak, že prodloužíme věk odchodu do důchodu, snížíme důchody relativně vůči mzdám…
Vy to říkáte mnohem víc natvrdo než Marian Jurečka.
Jsou to nepříjemné věci, ale je potřeba je říct nahlas spolu s tím, jak je vyřešit tak, abychom předešli problémům do budoucna. A z logiky věci pak bude i větší akceptovatelnost navrženého řešení ze strany veřejnosti. Musí to jít ruku v ruce. Jen tak můžeme najít základní společenskou shodu.
Máte pocit, že stát dostatečně těm lidem říká: Nespoléhejte se jenom na nás, spoléhejte se i sami na sebe?
To asi nejsem schopen vyhodnotit. Ale jako stát do toho pilíře dává spoustu peněz, ať už jde o přímé dotace nebo třeba prostřednictvím osvobození firemních příspěvků na penzijní spoření od daně. A nedostává za to to, co by měl. Drtivá většina lidí si naspořené prostředky jednorázově vybere a poté se spoléhá na státní důchod, jehož výše se jim často nezdá dostatečná. To je hlavní vada systému, stejně jako jeho poměrně nízká výnosnost a vysoké poplatky ve vztahu k použité investiční strategii.
S tím stát může něco udělat?
Proč by nemohl? Jde čistě jen o změnu regulace. Je nutné upravit systém tak, aby jednorázový výběr byl významně méně výhodný než čerpání anuity (pravidelné výplaty ze spoření, pozn. red.) . Místo těchto systémově významných úprav se bohužel objevuje návrh na zřízení investičního penzijního účtu, který v představené podobě výplatu anuit opět nepodporuje a z hlediska posílení dlouhodobé udržitelnosti důchodového systému tedy bude nefunkční. Bude to pouze vhodný nástroj pro daňovou optimalizaci vyšší střední třídy.
A jaká je možnost zahrnout nízkopříjmové?
To se děje dominantně přes státní dotace ke spoření, k důchodovým úložkám. Systém je v tomto ohledu relativně dobře nastavený, ale bohužel většina prostředků je pak jednorázově vybrána. Pak to celé ztrácí smysl.
Když se ale podíváme na reformu jako celek, řeší se tam docela dost témat, o kterých se dosud jen mluvilo.
Ty navrhované věci jsou za mě nutnost. Jsou to parametrické úpravy systému, které v delším horizontu sníží budoucí nerovnováhu. A vyhlásit to v dostatečném předstihu je vůči budoucím důchodcům správný krok. Jako riziko vidím zvýhodnění fyzicky náročných povolání, protože to je potenciální Pandořina skříňka.
Každé povolání se bude nyní považovat za náročné…
Proto bude potřeba to velice opatrně a pořádně promyslet, protože jinak dojde k totálnímu rozdrobení důchodového systému. Nepochybně to také vyvolá pocity nespravedlnosti.
Marian Jurečka při představení reformy ukazoval graf vývoje salda důchodového systému. V padesátých letech bude schodek na úrovni 2,5 procenta HDP. To je stále hodně.
Ano. Ale nějaký schodek tam vždy bude, protože demografická změna související se stárnutím populace bude příliš velká. Teď jde o to, aby ten schodek nerozvrátil veřejné finance. Nevyhneme se tomu, že do důchodového systému budeme muset v demograficky nepříznivých letech přesměrovávat peníze i odjinud.
Jak moc se představením konsolidačního balíčku Česku podařilo vyhnout kritice ze strany ratingových agentur, které na stav rozpočtu dlouhodobě poukazovaly?
To byste se musel zeptat jich. Ale pokud se vše podaří implementovat a v roce 2024 se dostaneme s deficitem veřejných prostředků na přibližně dvě procenta HDP a v dalších letech bude redukce pokračovat, tak by to z jejich strany mělo být určitě vnímáno pozitivně.
Agentura Fitch zároveň upozorňovala na to, že výnos z windfall tax nebude zase tak velký. Stále se hovoří o tom, že výnos by měl pokrýt náklady spojené s vyššími cenami energií, bude to tedy nula od nuly?
Když se odhadoval výnos windfall tax, panovala na relevantních trzích významně jiná situace než nyní. Její výnos měl být použit na kompenzace za zastropované ceny. Lze tedy očekávat, že s poklesem výnosu této daně poklesnou i tyto kompenzace, takže dopad na veřejné rozpočty nebude tak velký. Na druhou stranu se ale v rozpočtu objevily nové výdajové tituly, které původně nebyly uvažovány. Jedná se o dotace na teplárny a přenosové soustavy. Saldo příjmů z windfall tax a těchto kompenzačních výdajů spolu s dalšími dvěma položkami značně ovlivní výsledné saldo rozpočtu.
Další nejasností jsou například peníze z Evropské unie. Ministerstvo životního prostředí neví, zda je dostane.
Ano, jde o padesát miliard z Modernizačního fondu. A dalším výdajem, se kterým se v návrhu rozpočtu nepočítalo, je mimořádná valorizace penzí. Na druhou stranu v pokladním plnění vidíme vyšší výnosy některých daní, než byly očekávány a rozpočtovány. Výjimkou je DPH, jejíž výběr vykazuje určité zpomalení. To je dané poklesem spotřeby domácností, což je očekávaný efekt vysoký inflace i politiky České národní banky.
Jak je za vás reálné, že schodek bude do 295 miliard? Za první čtyři měsíce byl 200 miliard.
Úplně ztracené to není. Ale vždy zdůrazňuji, abychom se bavili o celkovém deficitu a nikoliv pouze deficitu státního rozpočtu. Je nutné vzít v potaz i nerovnováhu v rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI), která se má pohybovat kolem třiceti miliard.
Nyní se přitom tváříme, že schodek za tento rok je nastavený na 295 miliardách. Vzhledem k SFDI to je ale spíše 325 miliard. Ale skutečně bych počkal do půlky roku, kdy se vyjasní, kolik budou kompenzace a zda přijde padesát miliard z EU. Také uvidíme daňová přiznání právnických osob, tedy kolik získáme na doplatcích a jaký bude výnos z windfall tax.
Vláda balíček označila za protiinflační, je to tak?
Pokud je uvolněná fiskální politika proinflační, tak fiskální restrikce balíčku bude působit opačně, tedy jako protiinflační stimul.